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L’Unione Europea di domani

Il 1 dicembre 2009 il Trattato di Lisbona è finalmente entrato in vigore. Con l’annuncio, poche settimane prima – il 3 novembre – della firma da parte del Presidente ceco Vaclav Klaus dell’atto di ratifica con cui Praga aderiva al Trattato di Lisbona, la riforma così attesa e necessaria delle istituzioni europee non aveva più ostacoli davanti a sé.

L’entrata in vigore del Trattato – alla fine di una strada quantomai lunga e tortuosa – segna la fine non solo del processo di riforma delle istituzioni avviato con il mandato del Consiglio europeo del giugno 2007 a convocare una Conferenza intergovernativa, ma anche il completamento di quello che l’Ambasciatore Rocco Cangelosi definisce nel suo saggio fresco di stampa “il ventennio costituzionale dell’Unione europea”.

Certo il risultato finale non è quello inizialmente voluto, almeno nella sua forma, ma i contenuti sono rimasti pressoché invariati.

Più in particolare, questo periodo di riferimento può essere compreso tra il 1985 e il 2005, ovvero dall’approvazione della prima grande riforma delle Comunità europee ai referendum francese e olandese che decretarono la fine del Trattato che istituiva una Costituzione per l’Europa, ed esteso al nuovo impeto riformatore che ha portato poi all’approvazione e all’entrata in vigore del testo su cui oggi poggia l’Unione Europea.

Il Trattato di Lisbona è stato preceduto da due tentativi di costruire un nuovo equilibrio politico e normativo comune, che desse all’Unione una sua personalità decisa e indipendente dalla volontà dei singoli Stati Membri, entrambi falliti. Il primo, quello del Trattato di Nizza, per l’impossibilità di raggiungere il necessario consenso politico. Il secondo, attraverso il fallito progetto di Costituzione, a causa dei due referendum negativi in Francia e Olanda.

L’Europa a 27 (che qualcuno vorrebbe portare a 30 e forse più, ma quello dell’allargamento è un tema molto caldo e dibattuto) doveva però essere preparata ed equipaggiata per affrontare le sfide del XXI secolo che difatti non hanno tardato ad arrivare: la crisi economica, lo sviluppo sostenibile, i cambiamenti climatici. Ne è conseguita la necessità di portare a termine questo processo, rischiando talvolta di rinunciare a qualche elemento che avrebbe forse rafforzato il sentimento della comune identità europea.

Per quanto riguarda gli aspetti formali, il Trattato va decisamente nella direzione, già anticipata nel passato, della semplificazione della base giuridica e normativa. La seconda dimensione, invece, è definita da un sostanziale rafforzamento degli aspetti democratici dell’Unione, un potenziamento e chiarificazione dei processi decisionali e delle competenze che i vari attori istituzionali hanno, così come il consolidamento della capacità di intervento dell’Unione in campi decisivi quali la dimensione economica e sociale, l’energia e i cambiamenti climatici, la giustizia e gli affari interni e la politica estera e di sicurezza. In più, si è in presenza di un’innovazione quale il riconoscimento esplicito dei principi democratici dell’Unione e dei diritti individuali dei suoi cittadini.

Il Trattato di Lisbona modifica i preesistenti Trattati senza tuttavia sostituirli. In effetti, per usare la terminologia giuridica, esso si materializza quale “uno strumento di revisione” di convenzioni già pattuite. Il suo titolo è: “Trattato che modifica il Trattato sull’Unione europea (TUE) e Trattato che istituisce la Comunità europea”. Ricorrendo alla semplice revisione si è voluto marcare una netta differenza sul piano della struttura tra il nuovo testo e quello del cosiddetto Trattato costituzionale per ragioni eminentemente politiche. Tuttavia un’importante novità e razionalizzazione c’è e si tratta della trasformazione del Trattato sulla Comunità europea (TCE) in Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE). Così, oltre che la sostituzione integrale della prima con la seconda, si arriva a definire quelle che si configurano come due livelli di Trattati: uno, il TUE, contiene i principi e le norme fondamentali, stabilisce i valori e gli obiettivi, le competenze e i rapporti tra istituzioni UE e queste ultime e i cittadini; l’altro, il TFUE detta le regole di funzionamento dei vari organi e delle politiche comuni. Anche se entrambi godono della medesima forza giuridica, la differenza scaturisce non solo dai contenuti ma anche dal fatto che nel caso del TFUE è prevista una procedura semplice di revisione, non ricorrendo cioè alla Conferenza inter-governativa (CIG).

L’altra notevole novità è sancita dalla fusione tra l’Unione europea e la Comunità europea (la seconda viene in pratica assorbita dalla prima) a beneficio di una maggior chiarezza e semplificazione, superando in tal modo l’ambiguo dualismo tra le due nonché l’architettura “a tre pilastri” o “a tempio greco” introdotta a Maastricht.

Il nuovo Trattato dota l’Unione del quadro giuridico e degli strumenti necessari per far fronte alle sfide del futuro e rispondere alle aspettative dei cittadini, dando loro voce in capitolo negli affari europei e i loro diritti fondamentali saranno sanciti da un’apposita Carta. Come ha detto il Presidente della Commissione europea, José Manuel Barroso, “il Trattato di Lisbona pone il cittadino al centro del progetto europeo. Disporremo finalmente delle istituzioni giuste per agire e della stabilità necessaria per convogliare tutte le energie verso il raggiungimento dei risultati che contano per i nostri cittadini.”

L’UE avrà i mezzi per rispondere alle aspettative dei cittadini nei settori dell’energia, del cambiamento climatico, della criminalità transnazionale e dell’immigrazione e sarà anche in grado di esprimersi con più forza sulla scena internazionale.

Questo significa fondamentalmente l’affermazione di quattro nuovi principi generali:

1.        Un’Europa più democratica e trasparente, che rafforza il ruolo del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali, offre ai cittadini maggiori possibilità di far sentire la loro voce e chiarisce la ripartizione delle competenze a livello europeo e nazionale. Tale principio si manifesta nei seguenti elementi chiave:

  • Un ruolo rafforzato per il Parlamento europeo: il Parlamento europeo, eletto direttamente dai cittadini dell’UE, è dotato di nuovi importanti poteri per quanto riguarda la legislazione e il bilancio dell’UE e gli accordi internazionali. In particolare, l’estensione della procedura di codecisione garantisce al Parlamento europeo una posizione di parità rispetto al Consiglio, dove sono rappresentati gli Stati membri, per la maggior parte degli atti legislativi europei.
  • Un maggiore coinvolgimento dei parlamenti nazionali: i parlamenti nazionali possono essere maggiormente coinvolti nell’attività dell’UE, in particolare grazie ad un nuovo meccanismo per verificare che l’Unione intervenga solo quando l’azione a livello europeo risulti più efficace (principio di sussidiarietà). Questa maggiore partecipazione, insieme al potenziamento del ruolo del Parlamento europeo, accresce la legittimità ed il funzionamento democratico dell’Unione.
  • Una voce più forte per i cittadini: grazie alla cosiddetta “iniziativa popolare”, un milione di cittadini appartenenti ad un certo numero di Stati membri può invitare la Commissione a presentare nuove proposte.
  • Ripartizione delle competenze: la categorizzazione delle competenze consente di definire in modo più preciso i rapporti tra gli Stati membri e l’Unione europea.
  • Uscita dall’Unione: per la prima volta, il trattato di Lisbona riconosce espressamente agli Stati membri la possibilità di uscire dall’Unione.

2.        Un’Europa più efficiente, che semplifica i suoi metodi di lavoro e le norme di voto, si dota di istituzioni più moderne e adeguate ad un’Unione a 27 e dispone di una maggiore capacità di intervenire nei settori di massima priorità per l’Unione di oggi. Da evidenziare qui:

  • Un processo decisionale efficace ed efficiente: il voto a maggioranza qualificata in seno al Consiglio viene esteso a nuovi ambiti politici per accelerare e rendere più efficiente il processo decisionale. A partire dal 2014, il calcolo della maggioranza qualificata si baserà sulla doppia maggioranza degli Stati membri e della popolazione, in modo da rappresentare la doppia legittimità dell’Unione. La doppia maggioranza è raggiunta quando una decisione è approvata da almeno il 55% degli Stati membri che rappresentino almeno il 65% della popolazione dell’Unione.
  • Un quadro istituzionale più stabile e più semplice: il trattato di Lisbona istituisce la figura del presidente del Consiglio europeo, eletto per un mandato di due anni e mezzo (rinnovabile una sola volta), introduce un legame diretto tra l’elezione del presidente della Commissione e l’esito delle elezioni europee, prevede nuove disposizioni per la futura composizione del Parlamento europeo e stabilisce norme più chiare sulla cooperazione rafforzata e sulle disposizioni finanziarie.
  • Migliorare la vita degli europei: il trattato di Lisbona migliora la capacità di azione dell’UE in diversi settori prioritari per l’Unione di oggi e per i suoi cittadini. È quanto avviene in particolare nel campo della “libertà, sicurezza e giustizia”, per affrontare problemi come la lotta al terrorismo e alla criminalità. La stessa cosa si verifica, in parte, anche in ambiti come la politica energetica, la salute pubblica, la protezione civile, i cambiamenti climatici, i servizi di interesse generale, la ricerca, lo spazio, la coesione territoriale, la politica commerciale, gli aiuti umanitari, lo sport, il turismo e la cooperazione amministrativa.

3.        Un’Europa di diritti e valori, di libertà, solidarietà e sicurezza, che promuove i valori dell’Unione, integra la Carta dei diritti fondamentali nel diritto primario europeo, prevede nuovi meccanismi di solidarietà e garantisce una migliore protezione dei cittadini europei. Ciò significa:

  • Valori democratici: il trattato di Lisbona precisa e rafforza i valori e gli obiettivi sui quali l’Unione si fonda. Questi valori devono servire da punto di riferimento per i cittadini europei e mostrare ciò che l’Europa può offrire ai suoi partner nel resto del mondo.
  • I diritti dei cittadini e la Carta dei diritti fondamentali: il trattato di Lisbona mantiene i diritti esistenti e ne introduce di nuovi. In particolare, garantisce le libertà e i principi sanciti dalla Carta dei diritti fondamentali rendendoli giuridicamente vincolanti. Il trattato contempla diritti civili, politici, economici e sociali (la cittadinanza europea si aggiunge a quella di ciascuno degli stati membri).
  • Libertà dei cittadini europei: il trattato di Lisbona mantiene e rafforza le libertà fondamentali, nonché la libertà politica, economica e sociale dei cittadini europei.
  • Solidarietà tra gli Stati membri: il trattato di Lisbona dispone che l’Unione e gli Stati membri sono tenuti ad agire congiuntamente in uno spirito di solidarietà se un paese dell’UE è oggetto di un attacco terroristico o vittima di una calamità naturale o provocata dall’uomo. Pone inoltre l’accento sulla solidarietà nel settore energetico.
  • Maggiore sicurezza per tutti: la capacità di azione dell’Unione in materia di libertà, sicurezza e giustizia viene rafforzata, consentendo di rendere più incisiva la lotta alla criminalità e al terrorismo. Anche le nuove disposizioni in materia di protezione civile, aiuti umanitari e salute pubblica contribuiscono a potenziare la capacità dell’Unione di far fronte alle minacce per la sicurezza dei cittadini.

4.        Un’Europa protagonista sulla scena internazionale, il cui ruolo viene potenziato raggruppando gli strumenti comunitari di politica estera, per quanto riguarda sia l’elaborazione che l’approvazione di nuove politiche. Il trattato di Lisbona permette all’Europa di esprimere una posizione chiara nelle relazioni con i partner a livello mondiale. Mette la potenza economica, umanitaria, politica e diplomatica dell’Europa al servizio dei suoi interessi e valori in tutto il mondo, pur rispettando gli interessi particolari degli Stati membri in politica estera. Ecco come essa si articola:

  • La nuova figura di alto rappresentante dell’Unione per gli affari esteri e la politica di sicurezza, che è anche vicepresidente della Commissione, è destinata a conferire all’azione esterna dell’UE maggiore impatto, coerenza e visibilità.
  • Un nuovo servizio europeo per l’azione esterna (cioè un servizio diplomatico europeo) assiste l’alto rappresentante nell’esercizio delle sue funzioni.
  • La personalità giuridica unica conferita all’Unione ne rafforza il potere negoziale, potenzia ulteriormente la sua azione in ambito internazionale e la rende un partner più visibile per i paesi terzi e le organizzazioni internazionali.
  • La politica europea di sicurezza e di difesa, pur conservando dispositivi decisionali speciali, agevola la cooperazione rafforzata tra un numero ristretto di Stati membri.

Il quadro che emerge percorrendo il testo consolidato dei due nuovi Trattati è una dimostrazione netta e chiara del principio che da un po’ di tempo a questa parte anima il lavoro delle istituzioni europee, specie della Commissione, ovvero l’Europa dei risultati“. Chiaramente i risultati non sempre sono sotto gli occhi di tutti o spesso vengono dati per scontati. Ecco perché negli anni recenti, l’UE ha puntato in modo strutturale e convinto sulla necessità di migliorare la comunicazione con i propri cittadini. Questo, sostanzialmente, è anche il ruolo che l’Ufficio che dirigo – la Rappresentanza in Italia della Commissione europea – cerca di interpretare al meglio, insieme alla sede regionale di Milano e all’Ufficio informazione del Parlamento europeo.

Concludendo possiamo affermare che con il Trattato di Lisbona i cittadini sono al centro dell’Europa. Ecco dieci esempi di vantaggi per i cittadini europei:

  • Diritto dei cittadini ad invitare la Commissione a presentare una nuova proposta (“iniziativa dei cittadini europei”).
  • Maggiore protezione per i cittadini grazie al nuovo status conferito alla Carta dei diritti fondamentali.
  • Protezione diplomatica e consolare garantita a tutti i cittadini dell’UE che si recano o vivono all’estero.
  • Assistenza reciproca tra gli stati membri in caso di calamità naturali o provocate dall’uomo all’interno dell’Unione (inondazioni, incendi boschivi, ecc.).
  • Nuove possibilità di affrontare gli aspetti transfrontalieri della politica energetica e della protezione civile, e di contrastare le gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero.
  • Azione comune contro le organizzazioni criminali implicate nel favoreggiamento dell’immigrazione clandestina.
  • Norme comuni per evitare il fenomeno dello “shopping” delle domande d’asilo, spesso presentate in più paesi.
  • Lotta contro il terrorismo mediante il congelamento dei beni.
  • Un approccio più democratico del processo decisionale dell’UE (rafforzando il ruolo del Parlamento europeo e dei parlamenti nazionali).
  • Possibilità di prestare un’assistenza finanziaria urgente ai paesi terzi.

Una volta passata l’euforia dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, prima o poi ci chiederemo:”ed ora?”. L’anno scorso, una sentenza della Corte costituzionale tedesca definiva il Trattato di Lisbona come il punto di arrivo dell’integrazione europea. Almeno di quel modello funzionalista che si è imposto prevalentemente a partire dagli anni Cinquanta. Perché, argomentano i giudici di Karlsruhe, se si volesse andare oltre allora si dovrebbe cambiare registro ovvero rendere davvero democratico un ordinamento che non lo è appieno, garantendo quel legame tra governati e governanti conosciuto fin ora solo negli stati nazionali. Tradotto in parole povere ciò significherebbe passare da una forma contrattuale ad una forma veramente costituzionale, passare da un sistema misto di elementi democratici sovranazionali e intergovernativi ad un ordinamento in cui il legislativo rappresenta il popolo  e dà fiducia all’esecutivo, il quale da parte sua è sottoposto ad un controllo effettivo e costante da parte del primo. Quali saranno i futuri sviluppi lo scopriremo negli anni a venire. Ora dobbiamo concentrarci innanzi tutto sulla corretta applicazione del Trattato di Lisbona.

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